Cadernos de Seguro

Artigo

Seguro-garantia: o PAC e o New Deal

[B]José Americo Peón de Sá [/B]

O compromisso de pagamento de dívida alheia surge remotamente entre os sumérios, passa pelos hititas, egípcios, gregos. Primitivamente, o garantidor era personificado em um deus que, mais que garantir o ressarcimento do ônus material decorrente da inadimplência do devedor, testemunhava o seu caráter, a sua boa-fé quanto ao cumprimento da obrigação negociada. Na ocorrência do insucesso, o deus poderia tornar-se um trágico cobrador, escravizando o inadimplente e sua família, ou até matando-os.

Na atualidade, em todas as culturas modernas, a garantia de compromisso alheio tem sua própria juridicidade, tendente cada vez mais à homogeneização decorrente do mercado em crescente e inevitável globalização.

No que diz respeito a um sistema de garantias do fiel compromisso de cumprimento de obrigações contratadas com o Estado, o que mais se aproxima do modelo brasileiro, em seus objetivos e processos legais e administrativos, é o da Lei norte-americana.

A história do seguro-garantia nos Estados Unidos tem início quando, há mais de um século e meio, o Governo Federal alarmou-se com o insucesso de construtoras privadas, devido à incompetência e à fraude, na realização de obras públicas. Disso resultaram obras inacabadas, obrigando os contribuintes a arcarem com o custo adicional acrescido ao preço contratado, decorrente da inadimplência dos empreiteiros.

Diante desse fato, o Governo buscou solucionar a contingência contratando fiadores pessoas físicas, utilizando-se dos costumes de então. O processo, no entanto, logo se mostrou falho, vez que os fiadores, em grande número, não tinham recursos para pagar as dívidas dos construtores, seus afiançados.

Em decorrência da conjuntura adversa, da necessidade de fortalecer a operação de garantia das obrigações contratadas por terceiros com o Governo e da fragilidade da condição patrimonial das pessoas físicas, iniciou-se a formação de empresas garantidoras do pagamento de dívida de terceiros. O mercado desse tipo de garantia, ainda incipiente, foi se organizando: as empresas se desenvolveram e prometiam dar uma solução para o problema.

Em 1935, uma nova lei, denominada Miller Act, foi aprovada, substituindo a anterior e estabelecendo a exigência das garantias de concorrências (bid bond), de cumprimento (performance bond) e de pagamento de obrigações com a mão-de-obra, com fornecedores e com subempreiteiros (labor and material bond) em todas as obras federais.

À época desenvolvia-se o New Deal, sob a liderança de Franklin Delano Roosevelt. O país se tornou um vasto canteiro de obras sob estímulo do Estado. Os construtores deveriam ser aptos a responder com honesta eficácia ao chamamento do Governo, principal financiador das obras, cujo objetivo seria recuperar a situação sócio-econômica da nação.

A história brasileira não é muito diversa e, em que pese à existência de vasta regulamentação da “concorrência pública”, falta-nos, ainda, algum chão a caminhar para atingirmos um “Sistema de Garantias Competitivas”.

O Programa de Aceleração do Crescimento (PAC) muito se assemelha ao New Deal. Construções são contratadas por todo o país. Vultosos recursos são disponibilizados pelo Estado para realizá-las.

É momento de a Nação e sua Administração conhecerem os benefícios que traria aos contribuintes, ao povo, por contenção de custos “agregados” às obras licitadas, a assunção do seguro-garantia como processo de controle efetivo da eficácia econômica do programa, a exemplo do “Sistema de Garantias Competitivas”.

Nos seguros de outras quaisquer modalidades, sejam de danos ou de pessoas, há sempre que se admitir, a priori, a certeza aleatória da ocorrência dos riscos seguráveis. A seleção se faz pelo estudo de cada tipo de risco, determinando-se maior ou menor custo da cobertura pela análise estatística das perdas, matematicamente avaliadas. Formam-se vultosas reservas, que constituem o maior, o mais significativo custo da operação.

A presunção dos que contratam, a não ser que haja má-fé, é adimplir suas mútuas obrigações. Não há de se admitir que o obrigado seja aceito pelo obrigatório (e vice-versa) se não houver plena expectativa de adimplência na realização das obrigações acertadas. Presume-se, portanto, que o risco de o contratado tornar-se inadimplente é nulo, ou melhor, a probabilidade de ocorrência de perda tenderá para zero.

Mesmo assim, haverá casos sempre muito onerosos, em que a falta de cumprimento da obrigação se realizará, em esperada mínima freqüência. Para sanar tais ocorrências, que serão certamente de alto grau de severidade, é que se negociam contragarantias mais do que suficientes para suportar o pagamento da dívida do devedor inadimplente.

A subscrição do risco de inadimplência torna-se, em conseqüência, o mais expressivo custo do seguro, dependendo de sua abrangência e qualidade o resultado da empreitada.

Todas as cautelas – análise da obrigação garantida, do contrato que a explicita e conforma, do contratante e do contratado – não excluem a diversidade de situações apresentadas pelo mercado, pelas mudanças de conjuntura, pela legislação em sua aplicação e complexidade.

Haverá, portanto, o subscritor de manter-se em permanente reflexão sobre todas as origens e conseqüências dos riscos assumidos e assumíveis, sem ter pejo; ao contrário, deve utilizar-se amplamente do concurso de conselheiros especialistas em cada item das obrigações a assumir eventualmente: sua natureza, sua extensão, sua abrangência, sua conformação.

Apesar de tudo, a idéia do seguro-garantia é simples: uma pessoa (seguradora) garante a outra (segurado) que uma terceira (tomador) cumprirá uma obrigação contratada.

Trata-se, portanto, de um contrato subsidiário que garante a realização da obrigação objeto de contrato principal. Em caso de inadimplência da obrigação principal, o segundo subsidiário obrigado substituirá o primeiro, cumprindo por inteiro, fielmente, a obrigação contratada.

Decorrerá de sua prática, certamente, a seleção natural das empresas concorrentes, que se classificarão segundo suas reais possibilidades, trazendo, em conseqüência, a segurança ao empreendimento, que estará duplamente garantido pela competência qualificada do licitante e pela responsabilidade assumida pela seguradora.

Beneficiam-se o Governo e os contribuintes, porque se encontrarão garantidos do prejuízo.

Beneficiam-se as boas empresas e os bons profissionais, que saberão estar eleitos para participar do sistema, em conseqüência do processo natural de seleção que se estabelece.

Beneficiam-se o Estado e a sociedade, porque serão minorados os custos globais, conseguindo-se, em conseqüência, maior produtividade.

12/01/2009 02h53

Por José Americo Peón de sá

Membro do Instituto Brasileiro de Atuária - MIBA Membro Notável do Conselho Superior da CNSeg Membro do Egrégio Conselho Institucional da ANSP Membro do Conselho Editorial da Funenseg Presidente do C.A. da Aurea Seguradora S/A

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