Cadernos de Seguro

Artigo

A Trajetória dos Planos e Seguros de Saúde Depois do CDC e da Criação da ANS

As diferenças regulatórias no setor securitário

Do ponto de vista regulatório de interesse do consumidor, o principal traço distintivo entre o sistema privado de saúde e os demais ramos securitários latu sensu – inclusive a previdência privada – é que a Lei nº 9.656, de 1998, que veio a regular amplamente os planos e seguros privados de assistência à saúde, já nasceu sob a égide do Código de Defesa do Consumidor, que data de 1990.

Não foi então por outra razão que a Lei nº 9.656, e os regulamentos depois expedidos pela Agência Nacional de Saúde Suplementar (ANS), criada em 2000, cuidaram de disciplinar a atividade com especial ênfase nas condições contratuais oferecidas ao consumidor, destacadamente as coberturas garantidas, diferentemente do modelo até então adotado pela Superintendência de Seguros Privados (Susep), que privilegiava a solvência do mercado.

Aliás, esse “traço consumerista” da nova regulamentação da assistência privada da saúde já havia mesmo sido antecipado com a Constituição Federal de 1988, que colocou o direito à saúde como direito social básico, fundamentado nos princípios de Universalidade, Equidade e Integralidade. A Lei nº 9.078, de 1990 – o CDC – cuidou de enquadrar as relações de consumo na assistência à saúde entre os serviços prioritários.

A construção do novo marco legal da saúde privada

A Lei nº 9.656 foi então caudatária desses dois grandes marcos legais precursores. Durante os longos debates no Congresso Nacional que precederam a aprovação da lei, já havia ficado clara a radical mudança do eixo de princípios com respeito ao modelo de estrutura e organização do setor de saúde privada que se proponha a desenhar para o país. O deslocamento da atividade privada de saúde do âmbito do Ministério da Fazenda para o Ministério da Saúde, e a criação de Agência própria de supervisão do setor, apenas reforçaram institucionalmente a mudança principal referendada pela lei: a substituição da regulação da estrutura do setor pela regulação das relações de consumo entre agentes participantes do setor.

Mesmo tendo sido decorridos quase 14 anos desde a vigência da lei nova, a regulação da ANS, de grande densidade consumerista, ainda está em construção constante, muitas vezes contraditória com as necessidades de estabilização do marco legal e das salvaguardas de solvência do mercado.


As três “ondas” regulatórias da saúde suplementar

Resumidamente, até agora houve três “ondas” regulatórias da saúde suplementar. A primeira, que vigorou durante 1999, foi marcada pelas 23 Resoluções do Conselho de Saúde Suplementar (CONSU), de composição multiministerial, discriminando (i) coberturas obrigatórias, (ii) ressarcimento ao SUS, (iii) regimes de carência e preexistência de doenças, (iv) portabilidade em caso de liquidação de operadoras, (v) garantias de demitidos e aposentados, (vi) reajustes por mudanças de faixas etárias, e (vii) atualização do rol de procedimentos de coberturas obrigatórias.

A segunda “onda” compreendeu o período de 2000 a 2008, já sob a plena gestão da ANS, para quem já haviam sido transferidas várias atribuições do CONSU. Esse período foi caracterizado por microrregulação de forte conteúdo de proteção dos direitos do consumidor, além da expedição de regulações da solvência setorial, inspiradas nos modelos antes adotados pela Susep. O foco principal foram os contratos entre as partes: inúmeras normas estabeleceram cláusulas padronizadas, sistemática de registro de produtos, fórmulas de reajuste de mensalidades, detalhamento das informações para os beneficiários, monitoramento das redes de prestadores assistenciais. Estima-se que ao final de 2008 havia mais de 55.000 tipos de produtos registrados na Agência.

Já a terceira “onda” regulatória vem de 2009 até os nossos dias. É uma segunda fase da regulação da Agência, igualmente de amplo espectro protecionista das relações de consumo, desta vez estruturados em nove eixos regulatórios. Os mais importantes para as garantias dos beneficiários de planos de saúde são (i) a garantia de acesso e qualidade da assistência, (ii) garantia do acesso à informação, (iii) adaptação de contratos antigos e portabilidade, e (iv) assistência ao idoso. Segundo dados da ANS, em pouco mais de três anos desde o seu anúncio, perto de 80% desse programa já havia sido cumprido.

Medindo a satisfação do consumidor de planos de saúde

A partir desse breve histórico, cabe indagar: os consumidores de planos e seguros de saúde estão satisfeitos? Houve percepção social positiva desses benefícios que o marco legal pretendeu?

Não há uma resposta fácil. O conjunto das operadoras de saúde passou por uma prova de obstáculos ao longo desses 14 anos, e muitas delas sucumbiram ao rolo compressor de garantias que mudaram complemente a configuração da assistência privada. E as que ficaram pelo caminho não sucumbiram apenas às exigências de garantias econômico-financeiras que antes da ANS apenas eram requeridas das seguradoras, mas foram derrotadas também pela sua incapacidade de atender à ampliação de coberturas, cuja estrutura de atendimento muitas vezes não é disponível em muitas localidades do Brasil.

Mas, a despeito das dificuldades de adaptação do setor às novas regras, e também ao irrealismo de garantias expressas em lei, há evidências de que os consumidores estão satisfeitos. A mais forte é a própria taxa de crescimento dos beneficiários. Para uma população que cresce a uma taxa anual menor do que 1%, a média histórica de 5,3% nos últimos sete anos mostra a crescente vontade dos brasileiros de se incorporarem ao mercado de saúde privada, cuja média de penetração já supera ¼ da população total.

A contribuição social do setor privado de saúde pode ser mostrada por números impressionantes. Ao final de 2011 eram 47,6 milhões de pessoas cobertas por planos médicos e 16,8 milhões que contrataram planos odontológicos. De janeiro a março de 2012, a arrecadação total da saúde suplementar tinha atingido R$ 22,5 bilhões, representando 39,1% do total arrecadado por todo o sistema de seguros, previdência privada e capitalização (R$ 57,6 bilhões).

Também há evidências de satisfação dos beneficiários a partir de pesquisa realizada pelo Instituto Datafolha em fevereiro de 2011. A pesquisa concluiu que 80% dos beneficiários consideraram-se satisfeitos ou muito satisfeitos com o seu plano de saúde, sendo que, contrariamente a um determinado “senso comum” que algumas entidades consumeristas pretendem demonstrar, 95% dos beneficiários que precisaram utilizar os serviços dos planos tiveram todas as suas solicitações aprovadas pela operadora. A pesquisa também ouviu cidadãos que não eram beneficiários. Sobre eles, 67% relataram desejar possuir um plano de saúde, e, instigados a ordenar doze itens de bens de consumo e serviços, do mais desejado para o menos desejado, os planos de saúde ficaram em 2º lugar, logo após a casa própria.

Proteção do consumidor e proteção do consumo

A despeito das evidentes conquistas obtidas pelos consumidores a partir da edição da Lei nº 9.656, de 1998, é grande o desafio para a manutenção do grau de satisfação demonstrado. O setor tem forte componente político, social, ideológico e emocional. As autoridades ficam sempre tentadas a atender às crescentes demandas sociais por proteção da saúde privada. O Congresso Nacional reverbera inúmeras demandas corporativas, traduzindo-as em centenas de projetos de lei que pretendem ampliar ainda mais garantias assistenciais. Como o setor é fragmentado em mais de 1.300 operadoras, qualquer desajuste da atuação de algumas delas compromete a reputação do conjunto. Não raro as páginas dos jornais estão recheadas de casos particulares de consumidores contrariados em suas demandas, transformados em casos gerais.

O maior desafio é o de manter os custos assistenciais em patamares compatíveis com a capacidade de pagamento de famílias e empresas contratantes de planos e seguros de saúde. E esses custos são pressionados por inúmeros fatores, entre os quais, as demandas sociais e corporativas antes mencionadas. A chamada “inflação médica” já supera dois dígitos há anos. A diferença com a inflação geral de um dígito vem sendo absorvida pelos orçamentos dos adquirentes. A permanência desse fenômeno pode comprometer a sustentabilidade do setor como um todo a longo prazo.

A respeito dessa situação, a FenaSaúde vem dando a sua contribuição com alertas sistemáticos para as autoridades e para a sociedade, no sentido de que, para ampla proteção do consumo da saúde suplementar, é preciso visibilidade dos custos envolvidos com as garantias da lei, maior disciplina dos elos da cadeia produtiva não regulados pela ANS, previsibilidade e estabilidade regulatória, e campanhas nacionais para a adoção de hábitos saudáveis e uso responsável dos recursos dos planos de saúde, sem o que uma suposta proteção do consumidor estará comprometendo seriamente a sua possibilidade de consumo.

03/12/2012 12h42

Por Marcio Serôa de Araujo Coriolano

Presidente da Federação Nacional de Saúde Suplementar (FenaSaúde)

Cadernos de Seguro - Uma Publicação da Escola Nacional de Seguros © 2004 - 2017. Todos os direitos reservados.